伴随着改革开放30年的历史进程，我国的文化旅游产业也获得了空前的大发展，其产业体系构架业已初步形成。文化旅游产业作为旅游产业链条中最重要的一环，是旅游产业中关联度最大、涉及面最宽的部分，其发展必须通过与相关行业的积极协调合作才能得到实现，这决定了我国文化旅游产业在许多方面都面临着较大的发展制约。这种制约既来自文化旅游产业内，也来自文化旅游产业外，突出地反映在产业观念、管理体制和立法缺失三个方面，笔者将着重对此进行探索。
一、产业观念制约我国文化旅游产业化的发展
1．文化旅游产业的概念误区
文化旅游产业是旅游产业的一个重要组成部分，但近年来，我国学术界、文化界乃至旅游业界和政府部门对文化旅游产业的认识却普遍存在泛化现象，其中最极端的观念是把旅游业整体都作为文化旅游产业的组成部分，包括纯自然的观光型景区、旅游交通企业等。其实，这种泛化概念是把旅游文化与文化旅游混为一谈。真正的文化旅游产业主要是由人文旅游资源所开发出来的文化旅游产业，是为满足人们的文化旅游消费需求而产生的一部分文化旅游产业。它的目的就是提高人们的旅游活动文化品质。
文化旅游产业按人文旅游资源可分为两大类：其一是历史文化类文化旅游产业。即由历史文化类旅游资源开发出来的文化旅游产业组织，主要包括：(1)由物质性历史文化资源为主体开发出来的景区景点；(2)由非物质文化遗产资源开发的历史文化园、历史名人园、历史文化主题公园；(3)民俗文化旅游类资源开发产业：少数民族旅游点、汉民族乡镇民俗旅游点、都市民俗旅游点等。其二是社会文化类文化旅游产业。它是由社会文化类旅游资源开发出来的文化文化旅游产业组织，主要包括：休闲娱乐旅游类产业、文化旅游商品类产业、社会文化设施类产业。
显然，泛化概念无视人文旅游资源与自然旅游资源的本质差别，模糊了文化旅游产业特性和主体，误导了旅游产业发展，制约了文化旅游资源开发。成型的纯自然景区被不适当地加入各种大量人造景点，打造出不伦不类、主题模糊的景区。
2．文化旅游产业化的概念
源于文化旅游资源的文化旅游产业，在我国现代社会特殊的历史背景下，其产业化发展具有独特的含义。在我国各地，由于文化旅游产业化概念不清，更是深陷发展误区。许多地方一提开发历史文化遗迹就要重新复建古建筑，一谈到挖掘文化内涵就想到建庙盖馆，一提搞休闲旅游就要建人造景观公园。然而，这些只是传统的文化旅游载体，如果旅游资源级别不高，或开发不到位，就难以开发出成功的旅游产品，更形成不了立足市场的企业。当前，这类项目在我国建了无数，但绝大部分都不成功，有形的财物和无形的影响都损失巨大。
文化旅游产业化是打造文化旅游产业市场主体的企业化、系统化、市场化、规模化基础性产业运动。其内容是根据旅游市场的需求对文化旅游资源进行产业化开发利用，对文化旅游行业进行企业化改造，使事业性文化单位转变成经营性旅游经济组织的过程，并使具有同一属性的企业或经营性组织达到市场承认的规模程度，以便完成从量的集合到质的激变，真正成为文化旅游经济中以统一标准划分的重要组成部分。基于这样的概念，文化旅游产业的产业化较之纯自然资源开发的旅游产业面临着更复杂更大的制约因素。
二、管理体制制约我国文化旅游产业化的发展
1．文化旅游产业的体制冲突
作为文化旅游产业发展的关键环节，产业化是文化旅游产业市场主体的增长活动，必然要建立适应市场经济体制的旅游管理体制，这就与我国现行管理体制发生尖锐的矛盾冲突。
由于现行体制是由计划体制演化而来，条块分割的政府体制使文化旅游产业赖以发展的各类文化旅游资源处于部门化状况，分别归属于十几个政府部门，如文物、文化、建设、宗教、园林、林业、水利、民政、国土、农业、交通、旅游、外事办、接待办、商贸、乡镇、社区等。随着我国市场经济体系的建立，这些政府部门已逐渐从单一计划经济管理体制向计划与市场双重体制变异。这种管理体制既保持了计划体制的大部分权力，又获得市场体制给予的经济利益空间。因此，在发展文化旅游产业上，这些行政管理部门仍习惯于通过直接的物权、财权、人事权来行使管理职能，尽管一些文化旅游管理部门已经建立了企业或经营性事业组织，但实质上仍是半政府、半事业性质，具有很强的政企不分、条块垄断的特点，致使文化旅游资源利益单位化，所有权、管理权和使用(经营)权三者的权限过于集中在某些部门，国家仅是这些文化旅游资源的抽象业主，并且大部分部门的权利都被各种行业法和专项法律法规确认和保护。因此，各级政府部门实际是旅游资源配置权的主宰者。
经过20多年的体制改革，我国许多文化旅游资源逐步转化成经营性企事业单位。可是，处于由计划经济向市场经济过渡的转轨时期的文化旅游产业，产业界定尚不清晰，产业组织也不健全，大部分文化旅游资源并没有真正实现产业化。我国内陆地区所谓的文化旅游产业多数仍是政府部门管辖下的国有事业单位。即使有的成立了公司，其管理体制仍是非市场化的事业性质，不是真正的市场经营体制，主管人员对文化旅游市场运营的企业经管、产品生产、销售、服务和投资效益及人力资源等一知半解，甚至一窍不通。因此，现行体制已构成了阻碍文化旅游产业发展的非市场经营体制障碍，不断与文化旅游产业的创新改革发生冲突，严重束缚了文化旅游产业发展，阻碍着文化旅游产业化和市场化程度的提高，限制了经济效益增长和产业发展。
2．文化旅游资源的管理障碍
文化旅游资源的条块分割和部门管理使其经营遭遇难以逾越的管理障碍，这表现在：
(1)划地为牢，多头管理，交叉经营的管理混乱现象普遍。我国于20世纪80年代开始推行的风景名胜区是最早的文化旅游运营组织，大多是自然一人文复合型，分为国家、省(直辖市、自治区)两级风景名胜区，直属国家建设部和省建设厅管理，两级管理局分别被授予辖区正县级和副县级“政府派出机构”职能。但是随着政府体制改革，多数风景名胜区管理局的政府职能大部分失去，辖区内的旅游资源分属于文物、宗教、林业、国土资源等各个部门管理，建设部门仅保有对风景名胜区资源保护和开发利用的行政管理权。继风景名胜区之后，各个拥有旅游资源配置权的政府部门也纷纷建立起自己的旅游景观运营体系。如：文物部门的文物保护单位和博物馆，宗教部门的宗教管理场所，林业部门的森林公园和自然保护区，国土资源部门的地质公园，水利部门的国家水利风景区，旅游部门的景区和渡假区，园林部门的公园和主题公园，民政部门的烈士陵园和纪念馆，文化部门的娱乐场所和文化场馆等。如此众多的旅游景观运营体系并存状况，导致多头管理，交叉经营，权利冲突，协调困难。一朝触及权与利便争执不休，一旦出现责任问题难免推诿扯皮。
(2)文化旅游资源多元主体配置权导致开发两极化现象。虽然文化旅游资源多元主体的核心是政府，但是，政府权利的部门化和部门利益的行业化、地方化，加上一些政府部门官员的个人主观因素，导致文化旅游资源开发的两极分化。在各部门普遍流行“跑马圈地”的基础上，有的地方和行业的文化旅游资源得到成功开发，文化旅游产业体系初具规模，取得了显著的经济效益和社会效益。而有的地方和行业的文化旅游资源则没有得到很好的开发，许多高等级的文化旅游资源仅开发低劣初级旅游产品，且保护不力，惨淡经营。还有大量资源干脆无人开发，尤其是许多非物质文化遗产资源，甚至仍保持其原始的无形性，丝毫没有进行产品和产业化开发。这种圈地低开发或不开发的现象严重阻碍了文化旅游资源的利用效能，不仅造成资源的巨大浪费，更影响了文化旅游产业的发展和产业体系的建立。
因此从整体上讲，目前我国还没有建立起与市场经济要求相适应的旅游宏观管理体制，国家没有一个跨部门跨行业的旅游管理机构来制定产业政策、规划产业布局、调整产业结构，致使旅游生产力布局及宏观调控等方面工作协调难度加大，尤其使文化旅游资源开发和产业管理处在一个不利的局面。
三、立法缺失制约我国文化旅游产业化的发展
现代市场经济是一种法制经济，文化旅游产业管理活动的最高层次是依法治理。法制原本就是为保障社会公平而存在的。可是，目前我国的有关法律法规却不同程度阻碍了文化旅游的产业化发展。
如前所述，文化旅游产业赖以发展的文化旅游资源都为政府各部门管理，而各部门对资源的管理职权大都被行业性法律法规加以明确和保护，如《文物保护法》、《森林法》、《水法》、《农业法》、《环境与资源保护法》、《文化管理条例》、《风景名胜区条例》、《宗教事务条例》、《国务院娱乐场所管理条例》等。各部门管理职权在目前市场经济条件下和社会利益部门化的环境下日益被扩大，彼此经常发生冲突，各行业主管部门为维护自身利益就搬出法律法规，结果就出现法律打架现象。而对于文化旅游发展具有统筹协调职能的旅游管理部门，却是所有行业管理部门中法律地位最虚弱的部门。
首先，我国政府明确了旅游业在国民经济产业中的非独立产业地位，这就使旅游产业在文化旅游相关行业中处于明显的弱势地位。国家统计局曾先后于1984年、1994年和2002年三次编制和修订了中华人民共和国《国民经济行业分类》，现行的是《国民经济行业分类》(GB/T 4754—2002)。在该GB分类中，原来的“旅游业”(代码80)被取消，代之为旅游饭店类(661/6610)、旅行社类(748/7480)、旅游景区管理类(813/8131、8132、8139)等三个旅游分支行业。这表明旅游产业在国家经济产业的地位比此前更具体了，但同时却失去了自身独立产业地位。在与其他相关产业关系对比中处于明显的劣势位置。
其次，旅游业至今没有一部国家颁布的集中统一对全行业发展和监管起统率作用的综合立法——《中华人民共和国旅游法》。我国目前旅游立法采取的是分散立法或专门立法，如《中华人民共和国旅行社管理条例》，这正是旅游业的非独立产业地位的结果。这种专门立法侧重强调纵向法律关系，即政府主管机构与旅游企业之间的关系，强调政府对旅行社的监管和控制，而不是纵横双向的社会保障性整体法律关系。自1995年起，全国地方性旅游法规加快了立法步伐，截至目前，全国31个省区、市都已制定了《旅游管理条例》，全国大部分单列市和所有省会城市也都制定了《旅游管理条例》。无论是立法数量，还是立法质量，地方的旅游立法已经超过了中央的旅游立法，这在我国经济结构中的其他行业或部门是极其少见的立法现象。与文化旅游产业相关的文物、建设、文化、水利、林业等行业都有国家行业大法依靠，而旅游产业仅有二级行业的法规和地方行业法规，这就使旅游业与其他相关行业处于不对等的立法地位。同时，目前我国旅游法制体系仍有许多方面未能与旅游资源和生产要素合理配置和使用的要求相适应。在文化旅游产业开发和管理中，一旦旅游部门与某相关部门发生矛盾冲突，该相关部门只要搬出自己的法律作为武器，就会令旅游部门无计可施。没有旅游根本大法的支持，文化旅游产业想要获得快速健康的发展几乎是不可能的。
此外，从旅游市场的角度来看，文化旅游产业的发展难以靠文物、建设、文化、水利、民政等行业和部门来主持，因为他们并不掌握旅游市场，只有旅游行业部门一直与旅游市场保持着密切的关系。在我国内陆大部分地区，主要是旅游行业和管理部门在开拓和管理旅游客源市场与旅游供应市场。但是，旅游业的低下产业地位和无行业大法保障的状况，直接影响了旅游业对其他行业的统领作用，阻碍了我国文化旅游产业化发展。一些地区文化旅游产业发展严重滞后，不外有两个根本原因：一是政府没有把旅游真正作为经济产业来抓，往往把本地的名胜当做发展地方的公关资源和接待设施来开发利用；二是政府虽然重视旅游，但是各部门借助法律的保护控制权力，各自为政，形成不了合力，阻碍了发展。这两种情况的结果都一样，文化旅游产业无法实现企业化、系统化、市场化和规模化，因而产业不可能得到发展。
四、对策与建议
当前，文化旅游已逐渐成为一种品位和新的经济增长点，这为文化旅游产业迎来空前的发展机遇。为了有效解决产业发展中遭遇的瓶颈，笔者认为，关键要先从根本上提升旅游产业的地位，进而弥补立法的缺失。
1．尽快在国民经济行业中确立旅游业的独立产业发展地位
首先，争取国家对《国民经济行业分类》的有利调整，给予旅游业在我国国民经济中的独立产业地位，这是文化旅游产业发展的根本保证。因为，只有获得独立产业地位，旅游业才能与相关产业处于平等的社会地位。其次，要在国民经济行业分类中建立旅游产业体系，即旅游业下辖旅行社、旅游景区管理、旅游饭店、旅游客运等“旅”字头的分支行业，使旅游产业在国民经济产业中成为实体性的独立产业体系。第三，同样争取在《文化及相关产业分类》中将“旅游文化服务”提升到一类产业，下辖旅游景区管理子类(风景名胜区管理、旅游景区管理、旅游度假区管理、主题公园管理、野生动植物保护区游赏服务、实景演出服务与管理)、旅行社服务子类、民俗文化旅游子类、文化展馆旅游服务子类(博物馆、纪念馆、艺术馆、烈士陵园)、文化旅游商品服务子类等，使文化旅游产业化获得国家标准支撑。第四，要努力争取使旅游独立产业地位获得中央相关部门的认可，并使其在国家和地方各级政府的产业政策中作为独立产业而列入正常的产业发展计划中。
2．确定旅游管理部门在文化旅游产业的市场管理主体地位和权限
旅游独立产业地位将确定旅游管理部门在文化旅游产业的市场管理主体地位和权限，从而有利于解决“划地为牢，多头管理，交叉经营”的管理问题，突破产业发展的非市场经营体制障碍，促使旅游管理部门主持协调文化旅游各相关部门，运用经济手段和行政手段对文化旅游资源进行有效而公平的整合和产业化开发。同时，在旅游产业市场运营中对文化旅游资源进行合理配置和使用，消除以往那种部门圈地低水平开发或不开发的现象。要使文化旅游资源得到合理有效的开发利用，必须建立统一的管理协调组织机构。旅游资源的开发利用应遵守国家法律，纳入地方发展规划，接受统一的产业管理。各级旅游行业管理部门可以通过推动旅游业标准化工作向相关产业延伸等方式，拓展行业管理领域，并协调相关部门和工商、税务、物价等职能部门对文化旅游产业的发展进行全方位的管理，提升产业化水平和整体素质，以实现文化旅游产业又好又快发展。
3．尽快制定符合旅游产业特点和发展实际情况的国家《旅游法》
旅游业的独立产业地位需要《旅游法》加以维护和保障，这是旅游业的综合性产业特点所要求的。旅游管理部门在发展文化旅游产业时，必须与文化旅游资源各个管理部门紧密合作，协同运作。当国家出台《旅游法》后，就使旅游业与其他相关行业处于平等的法权地位。在文化旅游产业开发和管理中，作为市场管理主体地位的旅游部门就可以依法行使权力，协调解决文物、建设、文化、水利、林业等各相关部门的矛盾冲突。明确各部门在资源开发和使用上的权利和义务，有利于政府和司法部门依法对旅游资源开发利用行为进行公正、有效的约束。同时，我国有关部门须尽快制定一系列符合各地情况的、便于操作的单行业旅游法规，以便为文化旅游产业化发展提供法制保证。
五、结语
影响我国文化旅游产业化发展的观念因素、管理体制、立法缺失等三大制约因素，都体现了制度性痼疾，因此，要克服这些制约因素，发展文化旅游产业，主要取决于国家经济观念革新、体制改革的力度和国家旅游大法的出台。文化旅游产业期盼着这些改革的尽快发生。可以预见，当我国旅游产业被确立为国民经济独立产业，并明确了旅游产业和文化旅游产业的产业体系，文化旅游产业的市场管理主体地位和权限必然突现出来，以旅游部门为基础的统一管理机构组织将逐渐得到相关行业管理部门的认可，这一系列改革将推动《旅游法》及其一系列法规应运而生，在法律上确立旅游产业的法权地位，并有力地保障和助推文化旅游产业的产业化进程，促进文化旅游产业可持续发展。这个美好愿景是值得期待的。
